Franck Montaugé

Sénateur du Gers

Quel rôle pour les Préfets à l’heure de la relance ?

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A l’occasion d’un débat sur le thème du rôle des Préfets à l’heure de la relance, organisé en séance publique ce mercredi 24 mars 2021 à la demande du groupe Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE), le sénateur Franck Montaugé a interrogé Monsieur Olivier Dussopt, ministre délégué chargé des comptes publics.

« Je voudrais d’abord remercier l’ensemble des services locaux de l’État et en premier lieu le Préfet de mon département du Gers (Monsieur Xavier Brunetière), qui œuvre avec détermination depuis le déclenchement de cette crise profonde dont on ne voit pas le bout ! Les fonctionnaires d’État ont le mérite de travailler avec professionnalisme dans l’incertitude des ordres et des contre-ordres de l’État central. Dans cette difficulté, une communication permanente avec les élus a été instaurée. 

Elle est utile mais on ne gère bien que ce que l’on mesure. Il faut donc documenter la situation et ses évolutions. Et cela pour les différentes composantes de la société. La santé de la population bien entendu. Cela permet de mesurer les évolutions quasiment au jour le jour et de pointer les déficiences ou les insuffisances aussi qu’on retrouve peu ou prou partout sur le territoire national. La situation sociale également, en partenariat avec les conseils départementaux. L’économie, de l’artisan à l’auto-entrepreneur jusqu’à la grosse entreprise, mérite des représentations spécifiques que les services de l’État, les conseils régionaux, pôle emploi et les chambres consulaires sont en mesure de produire.

Un tableau de bord, éventuellement normé, nous serait très utile pour constater la situation et ses évolutions, cerner les points sur lesquels l’action doit être portée ou améliorée, en suivre les effets etc. Le plan d’action « France Relance » gagnerait aussi à être suivi de la sorte. Pour le dire autrement, prévoyez-vous Monsieur le Ministre la conception et l’implémentation d’un processus de représentation, de suivi et d’amélioration du Plan de Relance et plus globalement de l’action menée par l’État au plan local et dans tous les domaines ? ».

A cette question le ministre délégué auprès du ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance, chargé des Comptes publics a répondu :

« Monsieur le Sénateur, il existe un site Internet avec, à ce stade, 15 items du Plan de Relance qui font l’objet d’un suivi avec un tableau de bord quantitatif et qualitatif des projets qui sont mis en œuvre. C’est sur ce site que vous trouverez par exemple l’information selon laquelle presque 600 gersois ont bénéficié d’une aide à la rénovation de leur logement « MaPrimeRénov’ », que 580 jeunes gersois ont été recrutés en apprentissage dans le cadre d’un contrat financé par l’État et qu’à peu près le même nombre de gersois de moins de 26 ans ont pu être accompagnés.

Nous l’avons fait pour le Plan de Relance, nous le faisons ministère par ministère pour un certain nombre de politiques publiques sans qu’il y ait à ce stade de site récapitulant l’intégralité des travaux de l’État dans tous les départements. Ça n’existait pas avant la crise Covid, ça n’existe pas aujourd’hui. Et je ne vous cache pas que si l’initiative est certainement utile, nous préférons dans la période que nous vivons consacrer les efforts de l’État sur la mise en œuvre du Plan de Relance et la réponse à la crise.

Nous voulons aussi veiller à ce que département par département les élus soient le plus utilement et le plus efficacement associés. Je vous remercie d’ailleurs d’avoir salué l’action du Préfet Brunetière. Nous étions ensemble il y a quelques jours dans le département du Gers pour visiter des entreprises et des associations accompagnées dans le cadre du Plan de Relance et j’ai pu noter, en étant présent sur le territoire, la satisfaction que les élus, tous les élus, avaient à travailler avec lui pour la mise en œuvre du Plan de Relance. Votre question me permet aussi de le remercier et à travers lui, remercier l’ensemble des Préfets. »

Réponse à laquelle a répliqué Franck Montaugé en appuyant sur le rôle prépondérant des Préfets et des élus locaux :

« Je pense que sur le sujet de l’évaluation de l’action menée par l’État au plan local, les Préfets pourraient jouer un rôle moteur. La démarche instrumentée que j’appelle de mes vœux pourrait servir aussi en temps « normal » pour suivre l’action au niveau départemental en lien avec les collectivités locales. Cela pourrait aussi être appliqué aux « contrats de relance et de transition écologique » (CRTE).

De cette crise – que j’espère nous allons surmonter le plus vite possible – nous devons tirer des enseignements pour progresser collectivement. Les préfets et les élus dont nous faisons partie doivent être entendus et associés à ce processus de progrès. »

 

Décentralisation : le Sénat lance une consultation des élus locaux

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La délégation aux collectivités territoriales, dont le sénateur Franck Montaugé est membre, a lancé une consultation auprès des élus locaux pour recueillir leurs avis sur les réformes à privilégier pour rendre l’action publique plus efficace.

Si de nombreuses difficultés préexistaient à la crise, comme le retrait de l’État et de ses services dans les territoires, l’inflation de normes entravant l’action des élus, les chevauchements de compétences entre État et collectivités… la situation sanitaire en a fait émerger d’autres et a montré un très fort besoin d’amélioration de l’efficacité de l’action publique au service des Français.

Comment renforcer le rôle des élus dans la gouvernance des agences régionales de santé, des EHPAD ou de la médecine scolaire ? Faut-il adapter la répartition des compétences communes-intercommunalités en fonction des réalités locales ? Les lois nationales doivent-elles pouvoir être adaptées aux spécificités des territoires ? Quelles sont les pistes pour simplifier les normes applicables aux collectivités territoriales ? Telles sont quelques-unes des questions auxquelles les élus pourront répondre grâce à cette consultation numérique sur la plateforme participative dédiée sur le site internet du Sénat, qui décline notamment certaines des « 50 propositions du Sénat pour le plein exercice des libertés locales », publiées en juillet 2020 à l’initiative du président du Sénat.

« L’objectif de cette consultation est de mieux connaître les attentes des élus locaux en matière de renforcement de l’action publique dans l’attente, incertaine à ce jour, du projet de loi Décentralisation, Déconcentration, Différenciation et Décomplexification dit 4D » indique Franck Montaugé. Les élus ont jusqu’au 28 février 2021 pour participer à cette consultation en se connectant à l’adresse suivante : participation.senat.fr.

Évaluation des politiques publiques : l’étude du Conseil d’État fait écho aux propositions législatives de Franck Montaugé

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Le Conseil d’État, vient de publier son étude annuelle 2020 consacrée à l’évaluation des politiques publiques qui s’intitule : « Conduire et partager l’évaluation des politiques publiques ». Pour une approche rapide de ce travail dense, vous trouverez ici la liste des 20 propositions de l’étude.

Dans le cadre de ses travaux préparatoires, le Conseil d’État avait sollicité Franck Montaugé (lire ici), auteur en 2017 de deux propositions de loi sur l’évaluation des politiques publiques. L’une vise à élargir les critères des études d’impact des lois à une approche qualitative de leurs effets attendus, en prenant en compte de nouveaux indicateurs de richesse (lien vers le texte de la proposition). L’autre propose de créer un conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être (lien vers le texte de la proposition).

Les travaux et l’étude du Conseil d’État sont en cohérence, aussi bien en ce qui concerne l’ambition que les mécanismes envisagés. Le Conseil d’État affirme ainsi que l’évaluation est de nature à apporter une réponse forte, mais sur le long terme, au climat de défiance entre les citoyens et les décideurs publics. Le débat démocratique gagnerait en lisibilité à être recentré sur les enjeux des décisions politiques à prendre, à partir de diagnostics partagés et objectivés sur les effets attendus ou mesurés des politiques publiques. Les préoccupations environnementales sont un exemple, avec la sécurité sanitaire ou le vieillissement de la population, qui justifie la prise en compte des effets collatéraux des politiques menées et l’effectivité des résultats souhaités.

La France accuse un certain retard en matière d’évaluations réellement accessibles aux citoyens et aux décideurs publics. Les enjeux de l’évaluation font l’objet de tensions que Franck Montaugé avait déjà repérées. Trop longtemps l’évaluation a été cantonnée à une simple approche comptable. Elle est aussi trop souvent voire toujours considérée par l’exécutif comme « le bâton pour se faire battre », ce point renvoyant problématiquement à la question de la qualité de notre débat démocratique et républicain.

Pour le Conseil d’État, les évaluations doivent aussi être conduites de manière à tirer profit du pluralisme des approches. Des mises en réseau sont préconisées pour maîtriser les différents enjeux des moyens, des méthodologies, des données et de la visibilité pour l’échange avec les citoyens. C’est un véritable système de l’évaluation que propose le Conseil d’État dans son étude. Son cœur en serait le Parlement qui, par ses commandes, se situerait véritablement comme médiateur entre les experts et les citoyens. Le sénateur Franck Montaugé poursuivra ses travaux sur ce sujet à fort enjeu.

 

Consultez l’étude du Conseil d’État « Conduire et partager l’évaluation des politiques publiques ».

Consultez les 20 propositions du Conseil d’État.

Évaluation des politiques publiques : la vision du sénateur du Gers exposée au Conseil d’Etat

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Le Conseil d’État est la plus haute juridiction administrative française. Il conseille aussi le Gouvernement, l’Assemblée nationale et le Sénat dans l’élaboration de la loi. Chaque année, sa section du “Rapport et des Etudes” approfondit un sujet d’enjeu national en donnant aux acteurs divers concernés la parole dans le cadre d’un cycle de conférences. Pour 2019-2020, c’est le thème de l’évaluation des politiques publiques qui a été choisi. Identifié par le Conseil d’Etat pour ses travaux législatifs de 2015 et 2018 traitant de ce sujet, le sénateur du Gers, Franck Montaugé, a été invité, vendredi 28 février, pour la conférence intitulée “Les acteurs de l’évaluation des politiques publiques”. Voici le texte intégral de son intervention:

M. le vice-président du Conseil d’Etat, M. le président de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie publique, M. le président du Conseil économique, social et environnemental, mesdames et messieurs,

La première fois que je suis venu au Conseil d’Etat, c’était le 20 juin dernier avec la commission des Affaires économiques. Je garde un souvenir très vif des échanges que nous, sénateurs, avons pu avoir avec les conseillers qui nous ont présenté leur travail. Et j’ai vécu un moment exceptionnel à l’écoute des échanges et délibérations que les conseillers d’État ont eu ce matin-là en assemblée générale à propos des projets de lois constitutionnel et organique que le gouvernement venait alors de soumettre pour avis. La rigueur intellectuelle, la clarté et même la pédagogie des expressions, et plus encore la liberté de ton que j’ai alors perçus m’ont conforté dans l’idée qui est la mienne, d’un Conseil d’Etat partie prenante si ce n’est clé de voûte de la République et de l’Etat de droit qui lui est consubstantiel. Je ne vous cacherai pas non plus que je suis friand de vos rapports d’études et je salue les travaux de la section que préside Mme de Boisdeffre. Alors merci, Monsieur le vice-président, de votre invitation à participer à cette table ronde.

C’est un grand honneur pour moi de pouvoir contribuer ce matin à la réflexion du Conseil d’État sur l’évaluation des politiques publiques. L’objectif de mon intervention est de vous faire partager le cheminement concret d’un sénateur, peut-être un peu présomptueux, qui s’est évertué à convaincre son institution de poser un autre regard, celui que pourrait avoir le citoyen, sur la fabrique, le suivi et l’évaluation des lois et des politiques publiques. Ma thèse, si tant est que ce mot convienne, est que le Parlement doit s’organiser et s’acculturer, monter en compétence pour assumer utilement, efficacement, la mission d’évaluation des politiques publiques que lui confie l’article 24 de la Constitution de la Ve République. Et qu’il doit le faire en s’ouvrant, en travaillant étroitement avec les spécialistes, les détenteurs de la technique et de l’expertise, la Cour des comptes et le Conseil économique, social et environnemental, comme le prévoit la Constitution de la Ve République, des organismes de l’État, l’Université, etc. et aussi, les destinataires des politiques publiques, les citoyens, la société civile, ses forces vives et ses représentations.

A ce stade, Je crois utile de dire ce que j’entends par politique publique et par évaluation. Les politiques publiques sont le lieu où des sociétés définissent leur rapport au monde et à elles-mêmes. Quant à l’évaluation, c’est l’Activité de rassemblement, d’analyse et d’interprétation de l’information concernant la mise en oeuvre et l’impact de mesures visant à agir sur une situation sociale, ainsi que la préparation de mesures nouvelles. Je rajoute que les politiques publiques et leur évaluation constituent un champ de savoir et de recherche à part entière. Et je remarque que cette science de l’État en action est aussi la branche la plus récente de la science politique.

Comme un nouvel arrivant se voit parfois demandé un rapport d’étonnement en arrivant dans une entreprise qu’il ne connaît pas, le récent sénateur que j’étais en 2015 a fait très vite le constat de deux choses :

  1. La faiblesse, l’insuffisance du PIB pour rendre compte de la notion de richesse.
  2. Une activité d’évaluation des politiques publiques réduite à sa portion congrue avec des signes qui ne trompent pas sur le fait que cette activité soit peu considérée: une discussion et un vote trop formel de la loi de règlement qui mobilise très peu de parlementaires; un exercice annuel et systématique au Sénat de suivi de la mise en oeuvre des lois mais peu d’évaluation des politiques publiques à proprement parler.

En 2015, à partir de l’interrogation menée en 2008 et 2009 sur la crise par la commission « Stieglitz-Sen-Fitoussi », des travaux législatifs ayant abouti à la loi Sas de 2015 sur les nouveaux indicateurs de richesse, et sur la base de nombreuses auditions d’économistes de sociologues de toutes écoles et de représentants de l’Etat, j’ai déposé deux propositions de lois. L’une ordinaire proposant la création d’un “Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être” et la tenue d’une “conférence annuelle sur les inégalités”, l’autre, organique, visant à améliorer la qualité des études d’impact des projets de loi.

A propos des indicateurs et au-delà du caractère réducteur et partiel, non pas du PIB mais de l’usage et de l’interprétation qui en sont faits dans le champ public, je constate aujourd’hui la faible appétence des Gouvernements qui se succèdent à utiliser cette loi Sas, les indicateurs qu’elle prévoit ainsi que le rapport annuel qui les commente et les met en perspective. Il a fallu relancer pour obtenir le troisième rapport, la parution étant désormais décalée de fait à février, soit après l’examen de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale. Personne en définitive n’y prête sur le fond l’attention qu’il mériterait, média, parlement et donc Gouvernement. Sans parler du citoyen.

Pour mémoire, les nouveaux indicateurs de richesse de la loi Sas sont :

  • le taux d’emploi,
  • l’effort de recherche,
  • l’endettement,
  • l’espérance de vie en bonne santé,
  • la satisfaction dans la vie,
  • les inégalités de revenus,
  • la pauvreté en condition de vie,
  • les sorties précoces du système scolaire,
  • l’empreinte carbone,
  • l’artificialisation des sols.

Pourtant il me semble que de nombreux systèmes d’indicateurs robustes, fiables, explicites et accessibles sont utilisables pour éclairer le débat public. En 2011, l’OCDE s’est dotée d’une démarche du même ordre, intitulée « L’initiative du vivre mieux », dont j’ai noté que le système permettait des pondérations de critères propres à la culture et aux enjeux politiques que se donnent différemment les États membres. Parmi les indicateurs :

  • emplois et salaires,
  • vie professionnelles-vie privée,
  • logement,
  • qualité de l’environnement,
  • état de santé,
  • éducation et compétence,
  • liens sociaux,
  • engagement civique et gouvernance,
  • sécurité personnelle,
  • bien-être subjectif
  • etc.

Celui de l’ONU avec les objectifs de développement durable* dont les indicateurs sont produits et actualisés par l’Insee, qui plus est à différents niveaux, du pays aux collectivités locales, les régions notamment. Dans les édito des troisième et quatrième rapports sur les nouveaux indicateurs de richesse, début 2018 et 2019, le Premier Ministre évoque aussi les 17 objectifs de développement durable du Programme de développement durable de l’ONU à l’horizon 2030 auxquels ont adhéré 193 États. Le Premier Ministre écrit à cette occasion, et je le cite: «Cette dynamique […] a un sens politique profond. […] Il s?agit de savoir ce sur quoi nous fondons collectivement notre appréciation de ce que l’on entend par croissance, développement, bien-être ou progrès.» Et il indique que “les principales réformes engagées par le Gouvernement seront évaluées à l?aune de ces indicateurs”.

*Les ODD de l’ONU

  • Ni pauvreté ni faim,
  • santé et bien-être,
  • éducation,
  • égalité Hommes/Femmes,
  • eau propre et assainissement,
  • énergie propre et abordable,
  • travail décent et croissance économique,
  • industrie innovation et infrastructures,
  • inégalités réduites,
  • villes et communautés durables,
  • consommation et production responsables,
  • lutte contre le changement climatique,
  • vie aquatique,
  • vie terrestre,
  • paix justice et institutions efficaces,
  • partenariats pour la réalisation des objectifs.

Les nouveaux indicateurs de richesse de la loi Sas ne sont pas incompatibles avec ces systèmes internationaux mais je pense qu’il y a un intérêt fort à ce que des comparaisons puissent être faites entre pays et en tendance. Et que le lien puisse être fait aussi avec les engagements internationaux de la France, je pense en disant cela aux engagements souscrits à la Conférence de Paris, dans le cadre de la Cop 21. Je rajoute à cela et ce n’est pas neutre, que pour moi le choix des indicateurs est un acte politique par nature. L’adhésion aux démarches d’évaluation nécessitera que cet aspect soit pris en compte. C’est indéniablement un point de complexité que le débat doit nous permettre d’appréhender. En vertu de quoi je pense aussi qu’il faut accorder une attention particulière aux organismes producteurs d’indicateurs et d’évaluations. C’est cette position que j’ai traduite dans la proposition de loi visant à améliorer les études d’impact, en prévoyant que la liste des organismes, publics ou privés, amenés à produire des études d’impacts soient choisis dans une liste définie par décret pris en Conseil d’État selon des critères d’indépendance et de pluralisme.

Alors pourquoi envisager de créer un Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être ? Comment le Parlement, dans sa forme bicamérale, de manière si possible objective à défaut d’être consensuelle au plan politique, peut-il produire une information utile pour alimenter le débat public et la pensée politique ? On comprend en participant à l'”Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques” – j’ai eu cette chance–, que le champ du savoir scientifique et technique permet plus facilement cette production objective mais même ce domaine de connaissances peut donner lieu, en fonction des sujets, à des partis pris, des options qui relèvent du subjectif. La méthode scientifique ne garantit pas le savoir absolu et ce qui est reconnu comme vrai un jour ne l’est pas forcément pour toujours. A partir de là, je crois qu’il faut se lancer et donner au Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être les moyens d’une approche la plus scientifique possible, en ayant conscience que dans les domaines de l’économie, de la sociologie, des sciences humaines, le débat public peut et doit se nourrir d’approches différentes parce que fondées sur des présupposés de valeurs différentes, et c’est aussi le lieu et la matière de la politique. La diversité de pensée, d’approche, dans le respect des positions des uns et des autres, doit être possible. Nous devons nous y efforcer en tant que citoyens. Le conseil scientifique que mon texte a prévu d’adjoindre au Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être a vocation à refléter cette diversité. Tout en restant dans le sujet, j’ouvre une parenthèse. L’école française d’économie hétérodoxe mériterait la création d’une section au sein du conseil national des universités. Et la question d’une nouvelle section de ce type au CNRS est tout aussi pertinente.

Deux mots sur la notion de bien-être. Elle n’est pas anodine dans l’intitulé et elle a vocation à poser la question du sens, de la signification aussi de l’action publique, du point de vue de la société et de ses différentes composantes. Lors de la conférence inaugurale de vos travaux, j’étais intervenu pour dire que la notion de politique publique méritait d’être interrogée, qu’elle n’allait peut-être pas de soi et que l’objet politique publique donnait lieu à un savoir universitaire très riche digne du plus grand intérêt. Je crois d’ailleurs avoir cité à cette occasion les travaux de Pierre Muller qui m’ont éclairé le sujet. Pierre Muller a introduit la distinction entre « global et sectoriel » dans le champ des politiques publiques. Si je l’ai bien compris, ce point plaide pour un croisement, une prise en compte des effets des lois dans les champs publics qu’elles affectent, qu’elles impactent comme on dit.

Pour que les évaluations soient utiles, je ne crois donc pas qu’on puisse les mener, en tout cas exclusivement, dans le cadre des commissions permanentes des chambres parlementaires. Par extension, je pense qu’une structure parlementaire commune du type de celle que j’ai proposée serait plus appropriée aux objectifs recherchés. Après discussion, la majorité sénatoriale a renvoyé mon texte en commission des lois. Il a été repris partiellement pour in fine introduire dans le règlement du Sénat un dispositif de suivi de la mise en oeuvre des lois confié en commission aux rapporteurs initiaux des textes ou à des rapporteurs nommés à cet effet. Dans cet esprit, la commission des Affaires économiques du Sénat vient de procéder à une évaluation de la loi Egalim. Il s’en est suivi le vote d’une proposition de loi visant à adapter cette loi.

Notre société a changé, le rapport des citoyens aux institutions, à ceux qui les représentent a beaucoup évolué aussi, pouvant aller jusqu’à des éruptions comme avec le mouvement des gilets jaunes. Une évaluation de la traduction et de la perception des politiques publiques par nos concitoyens qui se sont mobilisés à cette occasion aurait-elle été de nature à éviter ce qui s’est passé ? Quels enseignements peut-on tirer de cet événement politique d’ampleur pour le sujet qui nous intéresse ce matin ? Je ne vais pas répondre à ces questions mais je crois qu’une approche globale et sectorielle, structurée et menée en continuité dans le temps, doit être développée pour appréhender les dimensions économique, sociale, environnementale et culturelle de ce fait politique. L’ensemble des acteurs de la société doit y contribuer si ce n’est y participer. Et je ne vois pas a priori comme une menace l’expérience que constitue la Convention citoyenne pour le climat si la coopération avec le Parlement et les corps intermédiaires est recherchée et instituée. Le moment venu, il faudra analyser ce qu’a produit cette convention et les conditions de cette production. Le pouvoir d’agir sur la société s’accroît-il par la pluralité des acteurs ? Question pour notre temps qu’abordait Hannah Arendt dans sa « Condition de l’homme moderne ».

En guise de conclusion, l’article 24 de la Constitution de la Ve République donne explicitement au Parlement la mission d’évaluer les politiques publiques. Les missions d’enquêtes, les rapports d’information y concourent, les études d’impact abordent le sujet mais aucune démarche ou organisation, propre à chaque chambre ou qui leur serait commune, ne me semble aujourd’hui à la hauteur des enjeux, d’une part. Et disant cela, je salue la démarche du « printemps de l’évaluation » que développe l’Assemblée nationale dans le cadre de son règlement et que vous a présenté ici M. Barrot. D’autre part, si tous les acteurs de la société sont concernés de manière générale au titre de la citoyenneté, ils le sont aussi en tant qu’acteurs et sujets de politiques publiques sectorielles, spécifiques à tel ou tel champ de la société.

Nous sommes, nous législateurs élus, particulièrement impliqués dans nos missions, mais nous ne pouvons pas travailler en vase clos, fut-ce avec des conseillers de très haut niveau, comme c’est le cas au Sénat. Au-delà de l’appréciation personnelle que chacun d’entre nous porte sur son expérience parlementaire, la question de l’efficacité, si ce n’est de l’efficience, de notre action collective et de notre contribution aux évolutions de la société française est posée dans le débat public. Réformer les institutions doit aussi répondre à cette nécessité mais pour ce qui est de l’évaluation des politiques publiques la question de fond, pour moi, est de savoir comment nous nous y prenons pour engager le Parlement effectivement, concrètement, dans cette voie. Pour moi, la réponse est peut-être plus encore organisationnelle qu’institutionnelle. Ma conviction est qu’en travaillant en lien avec les institutions spécialisées et le monde académique compétent sur ces sujets, en nous appuyant également sur les compétences et l’expertise remarquable des administrations de nos deux chambres, nous pourrions, nous parlementaires, beaucoup mieux remplir le rôle que nous a donné le Constituant en matière de contrôle et d’évaluation. L’ensemble des acteurs de la démocratie républicaine française doit aussi pouvoir y prendre part et pour cela, la participation et le dialogue doivent être au fondement de nos propositions.

Francis Ponge disait: «La meilleure façon de servir la République c’est de donner force et tenue au langage.» Merci au Conseil d’État, à son vice-président M. Lasserre et à tous ses membres, de contribuer par ces échanges producteurs de langage et de sens, à la restauration de la confiance si nécessaire à nos démocraties.

Suivi de l’application des lois : sur proposition de Franck Montaugé, le sénat implique les rapporteurs

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En mars 2018 le sénateur du Gers Franck Montaugé avaient présenté deux propositions de loi pour améliorer la qualité du travail législatif. Le premier texte (voir ici) visait à améliorer les études d’impact et avait été voté après amendement de la commission par le sénat puis transmis à l’Assemblée nationale. Le second (voir ici) proposait un cadre organisationnel et les principes d’un processus pour évaluer l’efficacité des politique publiques. Il avait été au cours de la séance renvoyé en commission pour y être rediscuté.

La commission des lois ne l’ayant pas repris au cours de l’année passée, Franck Montaugé a présenté et défendu mardi 7 mai dernier sur ce même thème une proposition de résolution visant à modifier le règlement intérieur du Sénat. “La proposition de résolution dont nous allons débattre ce soir marque une étape supplémentaire dans l’approfondissement par notre assemblée du processus de contrôle et d’évaluation des lois que nous votons régulièrement. Ce texte prolonge les travaux que nous avions menés en mars 2018 en présentant deux propositions de loi”, explique Franck Montaugé.

“La première proposition était relative à l’amélioration des études d’impact des lois (lire ici), poursuit le sénateur du Gers. Après amendement en commission et donc en retrait par rapport aux ambitions du texte initial, le débat s’était conclu par un vote permettant de confier les études d’impact à des cabinets indépendants choisis sur une liste définie par décret en Conseil d’Etat. Transmis à l’Assemblée nationale, ce texte n’a pas à ce jour été repris.”

“La seconde proposition (lire ici) prévoyait la création d’un « conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être » et la mise en œuvre d’une démarche scientifiquement structurée d’évaluation des politiques publiques, ouverte à la participation effective des citoyens par des moyens appropriés. Jugée trop complexe dans son contenu, la proposition de loi a été renvoyée en commission pour y être rediscutée.”

“Ne l’ayant pas été depuis un an, nous avons souhaité avec Jean-Pierre Sueur, Marc Daunis, Patrick Kanner et les membres du groupe Socialiste et Républicain, clore cette séquence de travail sur les fonctions du législateur par une proposition de modification du règlement intérieur de notre assemblée qui nous permette d’être plus efficace dans le contrôle de l’application de la loi, l’évaluation de ses effets et plus généralement des politiques publiques, comme nous y enjoint l’article 24 de la Constitution. En effet, si le Parlement contrôle et évalue les politiques publiques de différentes manières et notamment par l’instauration d’un temps réservé dans l’ordre du jour, par la possibilité de contrôle « sur pièces et sur place », par les commissions d’enquête sur un sujet donné et par les questions posées aux membres du Gouvernement, le contrôle de l’application des lois votées et promulguées peut être amélioré.”

“Il est ainsi fréquent que les décrets et autres textes réglementaires nécessaires à l’application effective des lois soient publiés très tardivement et, parfois, ne le soient pas. Et qu’en est-il de l’application sur le terrain, dans les territoires, de lois dont l’esprit initial voulu par le législateur s’est transformé et parfois perdu en chemin, dans la chaîne administrative des interprétations ? Cet état de choses n’est pas acceptable, puisque la loi votée s’impose à toutes et tous et qu’elle doit pouvoir s’appliquer dans des délais rapides dès lors qu’elle a été promulguée.”

“Notre proposition de résolution initiale visait à compléter l’article 19 du règlement pour confier au rapporteur d’un projet ou d’une proposition de loi la responsabilité d’assurer le suivi de son application une fois le texte promulgué, en présentant chaque année, sous forme écrite et orale, une communication devant la commission saisie au fond présentant l’état de la mise en application de la loi promulguée, et notamment de la publication des textes d’application qu’elle appelle. Nous proposions donc l’instauration d’un droit de suite du rapporteur d’un projet ou d’une proposition de loi.

“A partir du rapport de M. Philippe Bonnecarrère dont je veux ici souligner la qualité du travail et la cordialité pour m’avoir permis de participer aux auditions, la commission des lois a jugé que ce droit de suite serait bienvenu, qu’il renforcerait utilement le suivi de l’application des lois mais qu’il devait être assoupli. Sur ce point, les dispositions retenues par la commission des lois ne dénaturent pas la proposition initiale. Sur cette base, et si nous en décidons aujourd’hui, le rapporteur sera chargé de suivre l’application de la loi après sa promulgation et jusqu’au renouvellement du Sénat. Il pourra être confirmé dans ces fonctions à l’issue du renouvellement. Les commissions permanentes pourront désigner, dans les mêmes conditions, un autre rapporteur à cette fin. Et dans le cas de projet ou de proposition de loi examiné par une commission spéciale, les commissions permanentes pourront désigner, dans les mêmes conditions, un rapporteur pour assurer le suivi de l’application des dispositions relevant de leur domaine de compétence.”

“Pour ce qui est de la mission d’évaluation des politiques publiques, notre position initiale n’a par contre pas pu être conciliée avec celle de la commission. Nous proposions de faire figurer de manière explicite le concept d’ « évaluation de la loi » dans le règlement, dans le prolongement de celui relatif au « suivi de l’application de la loi». La commission a jugé que le Parlement dispose d’une mission plus large d’évaluation des politiques publiques qui relève déjà des commissions permanentes (article 22 du règlement du Sénat). C’est indéniable mais qu’en fait-on en pratique ?”

“Que l’évaluation des politiques publiques se distingue du suivi de l’application des lois c’est certain, et reconnaissons qu’en toute logique on peut difficilement faire de l’évaluation sans passer d’abord par un bilan préalable de l’application des lois . La commission fonde aussi sa position sur le fait que l’évaluation est plus exigeante, qu’elle demande davantage de recul, qu’elle s’inscrit dans une démarche collective nécessitant la planification et la mobilisation de moyens spécifiques. Et que si le rapporteur du projet ou de la proposition de loi peut y participer, il peut difficilement en être le seul acteur. Tout à fait d’accord, je partage ces remarques et c’était bien le sens de la proposition de loi renvoyée il y a un an en commission qui proposait un cadre, un dispositif, un processus d’évaluation des politiques publiques… et pas seulement des lois, je le précise. Mais c’est vrai que de nombreuses réflexions sont en cours pour renforcer les capacités d’évaluation du Parlement … dont celle consistant à dire que 20 à 30% de parlementaires en moins permettra de mieux répondre aux exigences constitutionnelles actuelles ! (sic) Au regard de nos pratiques en matière d’évaluation des politiques publiques, je dois dire que ça me laisse pour le moins songeur !”

“Différents groupes du sénat dont le mien et celui conduit par le Président Larcher ont formulé, dans le cadre du projet de révision constitutionnelle présenté mi-2018, des propositions qui vont dans le sens d’une structuration de ce travail d’évaluation des politiques publiques. Je m’en réjouis, et parce que ce point est essentiel à mes yeux je vous proposerai un amendement à l’article premier permettant de prendre en compte les remarques de la commission, pour que ne disparaisse pas purement et simplement de la proposition de modification de notre règlement « l’évaluation des effets de la loi ».”

“Sans préjuger de l’organisation et des moyens internes au Sénat permettant d’y pourvoir et en tenant compte, c’est un point important, des préconisations du Conseil d’État rappelées par son vice-président Jean-Marc Sauve en 2017 devant le groupe de travail de l’Assemblée nationale sur les moyens d’évaluation et de contrôle du Parlement, je vous proposerai que soit inséré à l’article 19 du règlement du Sénat l’alinea suivant: « … dans les 2 ans suivant la promulgation de la loi le rapporteur présente devant la commission une évaluation des premiers effets de la loi qui lui paraissent les plus significatifs. Dans les cinq ans après la promulgation de la loi, il doit être en mesure de présenter une évaluation complète de ses effets. Cette évaluation est effectuée au regard des motifs et de l’étude d’impact initiale de la loi. Elle prend en compte les effets de la loi sur les indicateurs de richesse légalement en vigueur et les objectifs de développement durable que la France met en œuvre dans le cadre de ses engagements internationaux pour le climat et le développement. Elle indique les effets de la loi sur la trajectoire des finances publiques. »

“Voilà ! Si vous adoptez cet amendement nous aurons fait un petit pas de plus vers l’évaluation des politiques publiques, conclut Franck Montaugé. Si ce n’est pas le cas, la question restera entière. J’ai bien conscience que le sujet est très complexe et je constate qu’il y a beaucoup de frilosité à s’y engager. Je crois cependant que le temps est venu ! Que nous sommes attendus là-dessus et qu’il peut en résulter pour nos concitoyens, pour nos territoires et en lien avec eux, un lien à inventer, une amélioration de notre fonction institutionnelle de représentation. C’était là tout le sens de mon engagement et de ma motivation à vous proposer ce travail.”

Un travail que le Sénat a unanimement salué en adoptant cette résolution par 325 voix sur 325 voix exprimées.

 

Une conférence à Polytechnique pour expliquer concrètement le travail du législateur

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Invité par Mme Nathalie Wolff, professeure de droit public à l’école Polytechnique et à l’université de Versailles-Saint Quentin, à présenter son travail  sur les nouveaux indicateurs de richesse et l’évaluation des politiques publiques (lire ici), le sénateur Franck Montaugé a donné cette semaine une conférence sur le travail législatif  devant des élèves de l’école Polytechnique qui se préparent à rentrer à l’ENA ou à intégrer les grands corps techniques de l’Etat (mines, ponts, etc.). “Avec la conseillère de mon groupe au Sénat, Mme Marielle Wargnies, nous avons eu plus de deux heures d’exposé et d’échanges pour faire comprendre en quoi consiste le travail du législateur et comment il peut être amélioré dans une perspective d’efficacité collective accrue et de démocratie améliorée. De nombreuses questions ont été soulevées aussi à propos des stratégies parlementaires pour faire aboutir un texte, des rapports exécutif-législatif, de l’organisation territoriale de la République dont la place et le rôle respectifs des différents échelons.”

« Cette conférence va me permettre de vous présenter la première étape des travaux que j’ai débutés il y a 18 mois, début 2016, sur un sujet de fond : l’usage des indicateurs de développement dans la conception,  l’évaluation et le pilotage des politiques publiques », a expliqué dans son exposé liminaire le sénateur du Gers. « Ce sujet, rappelle en outre Franck Montaugé, a été abordé par le Président de la République le 3 juillet 2017 dans son discours devant le congrès, à propos de la qualité de la loi. De mon côté, dit-il, depuis 3 ans au Sénat et après être passé par l’Assemblée nationale, je fais le constat que des trois fonctions que prévoit la Constitution, – fabriquer la loi, contrôler le gouvernement et évaluer les politiques publiques-, les deux premières sont perfectibles et la troisième n’est pas, ou très peu, ou très imparfaitement exercée. »

« Le travail que je vous présente aujourd’hui entend donc contribuer à l’amélioration du travail parlementaire dans son ensemble tout en associant et c’est un point essentiel le citoyen, le monde associatif et universitaire à ce processus. Depuis plusieurs décennies, notre système de mesure des performances économiques est fondé trop exclusivement sur le PIB et il est régulièrement mis en cause. En France, le rapport de la commission sur la mesure de la performance économique et du progrès social coprésidée par les économistes Joseph Stiglitz, Jean-Paul Fitoussi et Amartya Sen et publié en 2009, a été une étape importante dans la reconnaissance des limites du PIB comme mesure du  progrès des sociétés. »

« Qu’il s’agisse du ralentissement de la croissance, de la dégradation de sa qualité ou de son caractère socialement moins inclusif, il y a beaucoup d’éléments qui plaident en faveur de l’élaboration de nouveaux instruments de mesure plus signifiants et capables de rendre compte finalement de la soutenabilité à long terme de notre mode de production et de développement. Mais si la production de nouveaux indicateurs (par des universitaires, des ONG, des organismes statistiques, etc. sur le plan international, national ou local) est considérable dans tous les domaines (économiques, sociaux, environnementaux, culturels etc), ce que l’on constate c’est que leur utilisation à des fins d’action publique reste limitée. »

« Dans ce contexte, la loi « Sas » adoptée en 2015 a marqué une nouvelle étape importante avec la publication dans le cadre de la loi de finances de nouveaux indicateurs de richesse qui questionnent la qualité de la croissance (son degré d’inclusion sociale ; sa qualité environnementale ; sa soutenabilité sur le long terme…) et doivent permettre une évaluation différente des politiques publiques. Aujourd’hui la question qui nous est posée en tant que législateurs c’est comment aller plus loin dans une perspective d’efficacité politique accrue (c’est le volet institutionnel du sujet) et d’amélioration du débat public (c’est le volet démocratique du sujet : démocratie de participation en l’occurrence) ? »

« Un usage approprié d’indicateurs pertinents, significatifs des politiques publiques menées, ne serait-il pas de nature à faire progresser le pilotage de nos politiques publiques et le rapport aux citoyens à qui elles sont destinées ? Et à quelles conditions pour l’ensemble des acteurs concernés ? C’est à ces questions que le groupe de travail que j’ai piloté à partir de 2016 a répondu en procédant à treize auditions (18 experts auditionnés) et en proposant deux propositions de loi  : une proposition de loi ordinaire visant à instaurer un Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publique et du bien-être (3 articles), et une proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d’impact jointes aux projets de loi (2 articles). Nous avons fait le choix stratégique de textes simples, posant des grands principes nous permettant de progresser en tant que législateurs, tout en intégrant le citoyen dans ce processus. Le contenu des deux textes est le suivant :

La proposition de loi ordinaire vise à instaurer un Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être (3 articles). L’Article 1 prévoit que ce conseil soit constitué de 18 députés et de 18 sénateurs, assistés d’un comité scientifique, Il a pour mission d’informer le Parlement sur les conséquences des politiques publiques sur le bien-être des populations et sa soutenabilité. Il met en place et s’appuie sur une plateforme participative numérique relative aux nouveaux indicateurs de richesse (NIR) afin que les citoyens s’approprient les indicateurs alternatifs au PIB et fassent vivre le débat démocratique. Cette plateforme a pour objectif d’élaborer et de mettre en discussion citoyenne les nouveaux indicateurs afin de rétablir le lien entre politique et citoyens et d’attirer l’attention, notamment médiatique, sur l’état de la société à travers les grands enjeux démocratiques (cohésion sociale, inégalités, soutenabilité de la croissance…). À cet effet, le Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être organise chaque année au Sénat une grande conférence citoyenne sur l’état des inégalités en France.

L’Article 2 s’appuie sur la loi Sas. Il prévoit un bilan d’évaluation des NIR par le Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être. Et la Possibilité de compléter les indicateurs. Santé sociale (inégalités/précariat /degré de cohésion), soutenabilité (mesure du patrimoine national et responsabilité écologique de la France)  611/p14-15.

L’Article 3 Propose que le rapport issu de la « Sas » et remis par le gouvernement au Parlement puisse faire l’objet d’une contre-expertise indépendante. Cette contre-expertise pourrait être confiée à des organismes désignés par décret en conseil d’Etat comme l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), organisme indépendant de prévision, de recherche et d’évaluation des politiques publiques.

Le second texte est une proposition de loi organique dont l’objectif est  d’améliorer la qualité des études d’impact jointes aux projets de loi (2 articles). L’article 1er propose que l’étude d’impact des projets de loi soit réalisée par des organismes publics indépendants, habilités à réaliser ce type d’études (INSEE, OFCE, CESE, Universités…). Confier l’évaluation ex-ante à des organismes indépendants et pluriels c’est ainsi permettre d’assurer son objectivité. L’article 2 vise donc à permettre une évaluation ex ante plus qualitative des projets de loi en intégrant dans les études d’impact les nouveaux indicateurs de richesse. Cette proposition de loi organique s’articule avec la proposition de loi précédente visant à instituer le « Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être ».

Où en sommes-nous de ce travail dans le cadre de la procédure législative en cours ? La procédure législative a été présentée aux élèves (voir ici) « Pour notre cas d’espèce, poursuit le sénateur, les deux textes ont été déposés sur le bureau du Sénat en juillet dernier. La commission des lois s’en est saisie sur le fond. Ils seront amendés le cas échéant, débattus et votés en séance en février 2018 pour une première lecture. Je souhaite construire un large consensus sur ce projet. D’ici là, conclut Franck Montaugé, je poursuis le travail de dialogue engagé avec les scientifiques et les associations intéressés à cette démarche. La loi Sas a permis de mettre le sujet en lumière et maintenant il nous faut poursuivre, consolider cette nécessaire culture de l’alter évaluation. Il faut profiter de cet élan pour construire ensemble et redonner goût à la politique en posant et en traitant les bonnes questions du point de vue et avec les citoyens. Dans ce contexte d’intention, le Sénat doit être force de proposition. C’est aussi le sens de mon travail en cours. »

Deux propositions de loi pour mieux évaluer les politiques publiques

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Le sénateur Franck Montaugé a présenté aujourd’hui à Paris deux propositions de loi concernant l’évaluation des politiques publiques et l’amélioration de la qualité du travail législatif. “Il s’agit de la première étape des travaux que j’ai débutés il y a 18 mois, début 2016, sur un sujet de fond: l’usage des indicateurs de développement dans la conception, l’évaluation et le pilotage des politiques publiques”, explique Franck Montaugé.

“Ce sujet a été abordé par le Président de la République le 3 juillet dans son discours devant le congrès, à propos de la qualité de la loi. De mon côté, depuis 3 ans au Sénat et après être passé par l’Assemblée nationale, je fais le constat que des trois fonctions du Parlement prévues par la Constitution      — fabriquer la loi, contrôler le gouvernement et évaluer les politiques publiques —, les deux premières sont perfectibles et la troisième n’est pas, ou très peu, ou très imparfaitement exercée…. Le travail qui a donné naissance à ces deux textes entend donc contribuer à l’amélioration du travail parlementaire dans son ensemble tout en associant le citoyen, le monde associatif et universitaire à ce processus.”

“Depuis plusieurs décennies, notre système de mesure des performances économiques est fondé trop exclusivement sur le PIB et il est régulièrement mis en cause. En France, le rapport de la commission sur la mesure de la performance économique et du progrès social coprésidée par les économistes Joseph Stiglitz, Jean-Paul Fitoussi et Amartya Sen et publié en 2009, a été une étape importante dans la reconnaissance des limites du PIB comme mesure du progrès des sociétés.”

“Qu’il s’agisse du ralentissement de la croissance, de la dégradation de sa qualité ou de son caractère socialement moins inclusif, il y a beaucoup d’éléments qui plaident en faveur de l’élaboration de nouveaux instruments de mesure plus signifiants et capables de rendre compte de la soutenabilité à long terme de notre mode de production et de développement.” Mais si la production de nouveaux indicateurs (par des universitaires, des ONG, des organismes statistiques, etc. sur le plan international, national ou local) est considérable dans tous les domaines (économiques, sociaux, environnementaux, culturels etc), ce que l’on constate c’est que leur utilisation à des fins d’action publique reste limitée.

Dans ce contexte , la loi « Sas » adoptée en 2015 a marqué une nouvelle étape importante avec la publication dans le cadre de la loi de finances de nouveaux indicateurs de richesse qui questionnent la qualité de la croissance (son degré d’inclusion sociale, sa qualité environnementale, sa soutenabilité sur le long terme…) et doivent permettre une évaluation différente des politiques publiques.

Aujourd’hui la question qui nous est posée en tant que législateurs c’est «comment aller plus loin dans une perspective d’efficacité politique accrue (c’est le volet institutionnel du sujet) et d’amélioration du débat public (c’est le volet démocratie de participation du sujet)? Un usage approprié d’indicateurs pertinents, significatifs des politiques publiques menées, ne serait-il pas de nature à faire progresser le pilotage de nos politiques publiques et le rapport aux citoyens à qui elles sont destinées? Et à quelles conditions pour l’ensemble des acteurs concernés ?

C’est à ces questions que le groupe de travail a répondu en procédant à 13 auditions (18 experts auditionnés) et en proposant 2 propositions de loi (dont une organique) :

– Proposition de loi ordinaire visant à instaurer un Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publique et du bien-être (3 articles)

L’article 1 prévoit que ce conseil soit constitué de 18 députés et de 18 sénateurs, assistés d’un comité scientifique. Il a pour mission d’informer le Parlement sur les conséquences des politiques publiques sur le bien-être des populations et sa soutenabilité.

Il met en place et s’appuie sur une plateforme participative numérique relative aux nouveaux indicateurs de richesse (NIR) afin que les citoyens s’approprient les indicateurs alternatifs au PIB et fassent vivre le débat démocratique.  Cette plateforme a pour objectif d’élaborer et de mettre en discussion citoyenne les nouveaux indicateurs afin de rétablir le lien entre politique et citoyens et d’attirer l’attention, notamment médiatique, sur l’état de la société à travers les grands enjeux démocratiques (cohésion sociale, inégalités, soutenabilité de la croissance…).

À cet effet, le Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être organise chaque année au Sénat une grande conférence citoyenne sur l’état des inégalités en France.

L’article 2 s’appuie sur la loi SAS. Il prévoit un bilan d’évaluation des NIR par le Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être ainsi que la possibilité de compléter les indicateurs, notamment pour évaluer la santé sociale (inégalités/précariat /degré de cohésion), et soutenabilité (mesure du patrimoine national et responsabilité écologique de la France).

L’article 3 propose que le rapport issu de la loi « Sas » et remis par le Gouvernement au Parlement puisse faire l’objet d’une contre-expertise indépendante. Cette contre-expertise pourrait être confiée à des organismes désignés par décret en conseil d’Etat comme l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), organisme indépendant de prévision, de recherche et d’évaluation des politiques publiques.

Le second texte est une

– Proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d’impact jointes aux projets de loi (2 articles).

Fin 2015, France Stratégie s’intéressait à ce sujet en écrivant que « trop souvent, (les études d’impact) sont une simple défense et illustration, hâtivement quantifiée, de décisions ayant fait l’objet d’un arbitrage politique. Le recours à des procédures de type livre blanc et à des analyses indépendantes, fondées notamment sur l’expérience internationale, permettrait d’éclairer les débats parlementaires» [1].

L’article 1er propose que l’étude d’impact des projets de loi soit réalisée par des organismes publics indépendants, habilités à réaliser ce type d’études (INSEE, OFCE, CESE, Universités…). Proposer de confier l’évaluation ex ante (avant l’examen de la loi) à des organismes indépendants et pluriels c’est aussi permettre d’assurer son objectivité.

L’article 2 vise donc à permettre une évaluation ex ante plus qualitative des projets de loi en intégrant dans les études d’impact les nouveaux indicateurs de richesse.

Cette proposition de loi organique s’articule avec la proposition de loi précédente visant à instituer le « Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être ».

En conclusion, nous avons fait le choix stratégique de textes simples, posant des grands principes nous permettant de progresser en tant que législateurs, tout en intégrant le citoyen dans ce processus. Les deux textes ont été déposés sur le bureau du Sénat en juillet dernier. La discussion en première lecture pourrait avoir lieu au mois de février prochain.

[1] France Stratégie, Quelle action publique pour demain. Cinq objectifs, cinq leviers, Paris avril 2015, p. 42

Téléchargez ici le communiqué de presse

Consultez ici le texte de la proposition de loi visant à instituer le conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien être

Consultez le texte de la proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d’impact des projets de loi

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